2020-05-24
代表：劉漢元
當(dāng)前，以光伏為代表的可再生能源，已經(jīng)具備了快速發(fā)展、實現(xiàn)能源根本轉(zhuǎn)型的總體條件，無論是解決國內(nèi)霧霾問題、環(huán)境和資源不可持續(xù)問題，推動我國高質(zhì)量發(fā)展，還是“一帶一路”走出去幫助欠發(fā)達(dá)國家跨過先污染后治理的老路，光伏產(chǎn)業(yè)都必將成為中華民族偉大復(fù)興過程中的重要推動力量，成為當(dāng)前及未來中國乃至全球經(jīng)濟(jì)的主要牽引力和增長點。然而，正是這樣一個應(yīng)予鼓勵和扶持發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，一段時期以來，卻面臨沉重的補貼拖欠負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重阻礙了產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
中電聯(lián)數(shù)據(jù)顯示，進(jìn)入前七批可再生能源補貼目錄的光伏電站規(guī)模僅約50GW，而截至2019年，我國光伏累計裝機超過200GW，意味著全國有3/4的已建成光伏發(fā)電項目還未進(jìn)入補貼目錄，這也導(dǎo)致金融機構(gòu)難以估計已建成項目的現(xiàn)金流、收益率，嚴(yán)重影響到項目融資。補貼拖欠問題已經(jīng)嚴(yán)重制約了行業(yè)的良性發(fā)展，嚴(yán)重影響到投資企業(yè)的現(xiàn)金流，導(dǎo)致投資項目面臨重大經(jīng)濟(jì)損失與風(fēng)險，部分企業(yè)已經(jīng)步履維艱，甚至到了生死存亡的邊緣。去年10月，財政部公布了《公開回復(fù)<對十三屆全國人大二次會議第9258號建議的答復(fù)>》，對于補貼資金拓展等問題進(jìn)行了答復(fù)；近日，財政部又出臺了《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財建〔2020〕4號），但兩份文件依然未提出解決拖欠問題行之有效的辦法和措施。
為促進(jìn)可再生能源的開發(fā)利用，增加能源供應(yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源安全，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，我國于2006年1月1日，正式頒布實施《可再生能源法》，旨在通過立法保障我國可再生能源的持續(xù)健康發(fā)展，責(zé)任意義重大。此后，國家陸續(xù)頒布了陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電、海上風(fēng)電、光熱發(fā)電標(biāo)桿電價，確定了分布式光伏發(fā)電補貼標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)各類可再生能源技術(shù)發(fā)展形勢，對電價和補貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，有力促進(jìn)了可再生能源發(fā)電市場的規(guī)模化發(fā)展。
根據(jù)《可再生能源法》規(guī)定，可再生能源標(biāo)桿電價與各地脫硫煤電標(biāo)桿電價之差，由可再生能源發(fā)展基金提供電價補貼，但目前可再生能源發(fā)展基金僅有一項資金來源渠道，即在全國范圍內(nèi)征收可再生能源電價附加。據(jù)統(tǒng)計，2006-2011年，國家發(fā)改委通過省（市、區(qū)）間可再生能源電價附加資金調(diào)劑的方式，共發(fā)放8期電價補貼，累計補貼資金達(dá)到339億元。2011年底，可再生能源發(fā)展基金正式成立后，自2012年開始，可再生能源電價補貼由可再生能源發(fā)展基金發(fā)放。
在此過程中，可再生能源發(fā)展基金收支兩條線暴露出了環(huán)節(jié)多、未能應(yīng)收盡收、支付周期長等許多問題，致使補貼資金不足、缺口不斷擴大，通過追繳及專項資金補貼的方式，也由于多部門多環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)問題，遲遲未能推動解決，未能達(dá)到《可再生能源法》立法的初衷，對國家法律的權(quán)威性造成了影響。2009年，全國可再生能源補貼缺口為13億元，2010年缺口為20億元，而到2015年補貼資金缺口累計已達(dá)到300億元左右。根據(jù)全國人大常委會執(zhí)法檢查組《關(guān)于檢查<中華人民共和國可再生能源法>實施情況的報告》：“‘十三五’期間90%以上新增可再生能源發(fā)電項目補貼資金來源尚未落實，截至2018年底，累計補貼資金缺口達(dá)2331億元”。根據(jù)中電聯(lián)最新發(fā)布的《2019-2020年度全國電力供需形勢分析預(yù)測報告》顯示，截至2019年底，全國全口徑發(fā)電裝機容量為20.1億千瓦，比上年底增長5.8%，其中非化石能源發(fā)電裝機容量8.4億千瓦，比上年增長8.7%，占總裝機容量的比重為41.9%，比上年底提高1.1個百分點，保持了快速的發(fā)展勢頭。按照目前的發(fā)展趨勢，如果拖欠的補貼得不到有效改善，考慮到還有大量已建成但未納入補貼目錄項目，補貼缺口還將持續(xù)擴大。
為能有效解決當(dāng)前補貼入不敷出，缺口不斷擴大的問題，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下保市場主體，推動可再生能源持續(xù)健康發(fā)展，有如下建議：
一是建議參照煤炭發(fā)電補貼發(fā)放形式，確保可再生能源補貼及時發(fā)放。目前，煤電進(jìn)行脫硫、脫硝、除塵處理后，可以享受2.7分/kwh的補貼，且補貼是直接加在電價中，與電價一起一次性發(fā)放，不需要再單獨申請，因此煤電補貼每年都是足額發(fā)放，從不拖欠。建議參照煤電補貼形式，將可再生能源補貼直接加在光伏、風(fēng)力發(fā)電等可再生能源電價中，由電網(wǎng)統(tǒng)一結(jié)算。針對存量補貼缺口，根據(jù)《可再生能源法》規(guī)定，建議國家財政安排專項資金，一次性補齊歷史上拖欠的全部補貼。同時，完善各級政府的信用考核考評機制，形成基本的政府誠信支付規(guī)則，不斷營造誠實守信的社會大環(huán)境。
二是建議按照《可再生能源法》規(guī)定，對可再生能源發(fā)電實行全額保障性收購。同時，加快推動《能源法》出臺，進(jìn)一步明確優(yōu)先發(fā)展可再生能源，推行可再生能源電力強制配額制度，明確可再生能源電力在全國及各省級行政區(qū)的配額指標(biāo)，并進(jìn)行嚴(yán)格考核，促使國家能源發(fā)展戰(zhàn)略、國家和地方的能源規(guī)劃、能源生產(chǎn)布局、能源輸送及運行、終端能源消費方式等，以完成可再生能源電力配額指標(biāo)為前提統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
三是充分挖掘可再生能源的綠色屬性，對于現(xiàn)有的綠證市場盡快啟動強制配額交易。建議生態(tài)環(huán)境部盡快出臺《溫室氣體自愿減排管理辦法》，讓可再生能源項目能早日進(jìn)行中國核證減排量（CCER）申報、簽發(fā)，加快建立市場化碳交易制度，將可再生能源項目的綠色效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。